SEPARAÇÃO DE PODERES E LIMITES DO MANDATO LEGISLATIVO MUNICIPAL: a investigação ministerial sobre vereador de Valença e os desafios da tipificação jurídica

A 6ª Promotoria de Justiça de Valença, no Baixo Sul da Bahia, instaurou inquérito civil para apurar a conduta do vereador Romildo dos Santos, conhecido como Po da Pesca (Avante), eleito em 2024 com 851 votos, sob a suspeita de usurpação de função pública e eventual violação aos princípios reitores da Administração Pública. O procedimento investigatório, conduzido pelo promotor de justiça Gustavo Fonseca Vieira, concentra-se na participação do parlamentar em atividades que, segundo a hipótese ministerial, seriam próprias e típicas do Poder Executivo municipal, administrado pelo prefeito Marcos Medrado (PV). O vereador, até o momento, não se pronunciou oficialmente sobre a investigação. 

De acordo com os elementos coligidos pelo Ministério Público, o edil teria disponibilizado mão de obra para a realização de obras públicas e mantido à disposição da população uma ambulância particular para atendimentos emergenciais, tudo sem autorização legal, delegação formal ou vínculo contratual com o Município. Para o órgão ministerial, tais condutas podem configurar exercício irregular de funções administrativas, em manifesta extrapolação dos limites constitucionais do mandato legislativo. 

O princípio da separação de poderes como fundamento da apuração 

A investigação se assenta sobre um dos pilares mais sólidos da arquitetura constitucional brasileira: o princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2º da Constituição Federal como cláusula pétrea (art. 60, §4º, III, CF). A tripartição funcional do poder estatal, concebida originariamente por Montesquieu em O Espírito das Leis e incorporada ao constitucionalismo moderno como garantia fundamental contra a concentração de poder, impõe delimitações claras às funções de cada órgão do Estado. No âmbito municipal, compete ao vereador legislar, fiscalizar os atos do Executivo e representar os interesses da coletividade, não lhe sendo atribuída, em regra, a execução direta de políticas públicas ou a prestação material de serviços administrativos. 

É certo que a Constituição Federal de 1988, conforme lúcida observação doutrinária, adotou uma separação de poderes flexível, na qual os órgãos estatais não exercem exclusivamente suas funções típicas, mas também funções atípicas. O próprio Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a matéria, tem reconhecido que a independência entre os Poderes não é absoluta, sendo limitada pelo sistema de freios e contrapesos. Todavia, a flexibilidade constitucional não autoriza, sob qualquer perspectiva, que um agente político investido em função legislativa assuma, de forma permanente e estruturada, a execução material de serviços típicos da Administração Pública municipal, sob pena de subversão do modelo constitucional vigente. 

O inquérito busca, portanto, verificar se a atuação do parlamentar configurou substituição prática da administração municipal, com potencial confusão institucional capaz de comprometer a legalidade administrativa e a transparente divisão de competências entre os Poderes. Trata-se de questão de pronunciada envergadura constitucional, porquanto atinge a própria essência do desenho institucional republicano. 

Os limites jurídicos da tipificação: entre o ilícito penal e a improbidade administrativa 

A apuração ministerial suscita, desde logo, uma questão de notável complexidade dogmática: a adequada tipificação jurídica das condutas imputadas ao parlamentar. No âmbito penal, o crime de usurpação de função pública, previsto no artigo 328 do Código Penal — com pena de detenção de três meses a dois anos e multa, ou reclusão de dois a cinco anos se o agente auferir vantagem —, pressupõe o exercício ilegítimo de função pública por quem nela não está legalmente investido. 

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme ao exigir, para a configuração do delito, a vontade deliberada de usurpar a função com consciência da ilegitimidade do exercício. Conforme assentou a Quinta Turma do STJ no RHC 2.356/CE (Rel. Min. Cid Flaquer Scartezzini, DJ 17.12.1992), é indispensável que o agente se faça passar por ocupante de função pública e que pratique atos a ela pertinentes com vontade deliberada de exercê-la, de modo que a boa-fé desnatura completamente o delito. Em hipótese diversa, o TRF da 1ª Região reconheceu que o funcionário público que pratica atos fora das atribuições de seu cargo pode, em tese, incidir no tipo penal, ampliando o espectro de sujeitos ativos para além do particular (APR 0040026-78.2014.4.01.3300, Rel. Des. Federal Ney Bello, j. 23.08.2017). 

A questão que se coloca, no caso concreto, é de peculiar delicadeza. O vereador, como agente político regularmente investido em mandato legislativo, não se confunde com o particular desprovido de qualquer vínculo com a Administração. Está-se diante de agente público no sentido lato, que exerce função pública de natureza legislativa, o que torna a subsunção ao tipo penal do artigo 328 do Código Penal sensívelmente problemática. O núcleo do tipo — “usurpar o exercício de função pública” — tradicionalmente dirige-se àquele que, sem qualquer investidura, se arroga a condição de agente público. Aplicar tal moldura típica a um vereador no exercício do mandato, ainda que este venha a praticar atos fora de sua competência funcional, exigiria interpretação extensiva que, dada a natureza penal da matéria, encontra óbice no princípio da estrita legalidade (art. 5º, XXXIX, CF). 

A via da improbidade administrativa e a exigência de dolo após a Lei nº 14.230/2021 

No campo cível-administrativo, a via natural para a responsabilização de agentes públicos por violação a princípios da Administração encontra-se na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). Entretanto, as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 impõem, no cenário normativo atual, requisitos substancialmente mais rigorosos para a configuração do ato ímprobo. 

A reforma legislativa de 2021 exige, de forma inequívoca, a presença do dolo específico para a tipificação de qualquer ato de improbidade administrativa, conforme enuncia o artigo 1º, §2º, da LIA reformada, que define o dolo como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. Mais que isso, a norma expressamente estabelece que “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”. 

A matéria foi definitivamente assentada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral (ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes), no qual se fixaram teses de observância obrigatória, com destaque para a seguinte: “É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo DOLO.” No mesmo julgamento, o STF declarou inconstitucional a modalidade culposa de improbidade, consolidando entendimento de que a desonestidade, conectada à deslealdade e à má-fé, constitui elemento inafastarçavel da tipificação. 

Transpondo tal arcabouço para o caso em análise, é imperativo que a investigação demonstre, com a devida robustez probatória, que o vereador agiu com intenção deliberada de violar princípios da Administração Pública ou de obter vantagem indevida. A simples extrapolação informal de atribuições, a prestação de auxílio à população com recursos privados ou mesmo o exercício descoordenado de ações assistenciais — sem dano ao erário e sem demonstração de dolo — têm sido considerados, pela jurisprudência pós-reforma, insuficientes, por si sós, para caracterizar improbidade. 

A questão da ambulância particular: assistência privada ou aparelhamento parestatal? 

Dentre os fatos objeto da apuração, merece exame apartado a disponibilização de ambulância particular pelo vereador para atendimento emergencial da população. A questão é mais nuancada do que pode parecer a uma análise superficial. 

O ordenamento jurídico brasileiro não proíbe, de forma automática, que agentes políticos empreguem recursos próprios em ações de cunho assistencial. A solidariedade social, alás, constitui objetivo fundamental da República (art. 3º, I, CF) e perpassa a atuação legítima de qualquer cidadão, inclusive daqueles investidos em mandato eletivo. O ponto de inflexão jurídica surge, todavia, quando a ação assistencial privada passa a revestir-se das características de serviço público, criando aparente confusão entre a atividade particular e a função estatal. 

Os problemas jurídicos potenciais gravitam em torno de circunstâncias fáticas específicas: o emprego de símbolos oficiais ou identificação que induza a população a crer tratar-se de serviço estatal; a utilização da estrutura paralela como instrumento de promoção pessoal e captação de apoio político; a substituição sistemática do serviço público municipal, com consequente esvaziamento das obrigações do Executivo; e a apropriação simbólica de atribuições que, por determinação constitucional, incumbem exclusivamente ao Poder Executivo. A investigação deverá, pois, perscrutar com acuidade se tais elementos se fizeram presentes no caso concreto, distinguindo, com a fineza analítica que a matéria reclama, a assistência privada legítima do aparelhamento parestatal indevido. 

Possíveis desdobramentos e cenários processuais 

Ao término da instrução do inquérito civil, o Ministério Público dispõe de um leque de providências gradualmente escalonadas: o arquivamento do procedimento, caso não se confirmem as irregularidades; a expedição de recomendações administrativas ao vereador e, eventualmente, à Câmara Municipal; a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), instrumento extrajudicial de composição que vem ganhando protagonismo no direito administrativo sancionador; ou, em última instância, o ajuizamento de ação civil pública por improbidade administrativa, caso se identifiquem indícios suficientes de dolo específico. 

A adoção de medidas na esfera penal, por seu turno, revela-se significativamente menos provável. Além das dificuldades dogmáticas já apontadas quanto à subsunção ao artigo 328 do Código Penal, o delito de usurpação de função pública em sua modalidade simples comporta, inclusive, a aplicação dos institutos despenalizadores da Lei nº 9.099/1995, a saber, a transação penal e a suspensão condicional do processo, o que evidencia a baixa reprovabilidade que o legislador atribuiu à conduta em sua configuração básica. Há, ademais, a possibilidade de acordo de não persecução penal, nos termos do artigo 28-A do CPP, para a forma qualificada. 

O dilema de fundo: a realidade política municipal e o desenho constitucional 

Para além das questões estritamente técnico-jurídicas, a apuração reacende um debate de fundo sobre a dinâmica política dos pequenos e médios municípios brasileiros, nos quais a proximidade entre os agentes políticos e a população tende a diluir, na prática cotidiana, as fronteiras institucionais rigidamente estabelecidas pela Constituição. Trata-se de fenômeno sociológico reconhecível: em localidades onde o Estado se faz pouco presente ou onde a carência de serviços públicos é mais aguda, parlamentares não raro assumem, por pressão comunitária ou vocação pessoal, funções que extravasam o núcleo legislativo de sua investidura. 

Essa realidade, contudo, não pode servir de salvo-conduto para a desnaturação dos limites constitucionais. A separação de poderes, como bem advertiu o Ministro Dias Toffoli em sede de repercussão geral, constitui garantia fundamental do cidadão contra a concentração arbitrária de poder. Quando um vereador, por mais bem-intencionado que seja, passa a executar materialmente políticas públicas, cria-se uma zona de sombra institucional que compromete a transparência, a responsabilização (accountability) e o próprio controle social sobre a gestão municipal. 

O caso de Valença ilustra, com clareza, a tensão permanente entre a demanda popular por respostas imediatas e a necessidade de preservação da ordem constitucional. Ao Ministério Público cabe, nesse contexto, exercer com equilíbrio sua função de fiscal da lei e guardião da legalidade — sem criminalizar, de forma prematura, condutas que podem encontrar explicação legítima na precariedade dos serviços públicos municipais, mas sem igualmente permitir que a boa intenção individual se transforme em subterfúgio para o exercício irregular do poder. 

Conclusão 

Em síntese, a investigação em curso sobre a conduta do vereador de Valença reforça a imprescindível atuação do Ministério Público na fiscalização da legalidade dos atos praticados por agentes políticos, ao mesmo tempo em que exige do intérprete rigor dogmático na aplicação dos tipos legais. A tipificação penal pela usurpação de função pública, no caso de vereador regularmente investido, enfrenta óbices interpret ativos consideráveis; a via da improbidade administrativa, por sua vez, demanda a demonstração de dolo específico, conforme consolidou o STF no Tema 1.199. O desfecho do caso dependerá, em larga medida, da aptidão do órgão ministerial para demonstrar, com provas consistentes, que as condutas do parlamentar ultrapassaram a fronteira da assistência privada de boa-fé e adentraram o território do exercício irregular e doloso de funções executivas. 

Enquanto o inquérito prossegue, o caso de Valença se inscreve no conjunto crescente de situações que desafiam os operadores do Direito a conciliar a rigidez das categorias jurídicas com a fluidez da realidade política municipal brasileira — tarefa que, mais do que nunca, exige do jurista a combinação de excelência técnica com